Umsetzung der EbAV-II-Richtlinie

Regierungsentwurf zur Umsetzung der EbAV-II-Richtlinie ohne Änderungen im Bundestag verabschiedet

Der Deutsche Bundestag hat am 30. November 2018 den Entwurf der Bundesregierung für ein „Gesetz zur Umsetzung der Richtlinie (EU) 2016/2341 des Europäischen Parlaments und des Rates vom 14. Dezember 2016 über die Tätigkeiten und die Beaufsichtigung von Einrichtungen der betrieblichen Altersversorgung“ in zweiter und dritter Lesung ohne Änderungsanträge angenommen (Mediathek Bundestag). Der Beschluss erfolgte mit den Stimmen der Fraktionen CDU/CSU, SPD und BÜNDNIS 90/DIE GRÜNEN gegen die Stimmen der Fraktionen der AfD und FDP bei Stimmenthaltung der Fraktion DIE LINKE.

Die Zustimmung des Bundesrats, sie könnte am 14. Dezember 2018 erfolgen, steht noch aus. Wird sie erteilt, tritt das Gesetz am 13. Januar 2019 in Kraft.

Die aba hatte zu dem Regierungsentwurf umfangreich Stellung genommen und bei der Anhörung am 7. November 2018 im Finanzausschuss des Deutschen Bundestags ihre Position erläutert.

Die aba hatte mit Nachdruck empfohlen, mehrere Vorschriften im VAG im Sinne der von der Richtlinie angestrebten EU-Mindestharmonisierung des EU-Aufsichtsrechts für Einrichtungen der betrieblichen Altersversorgung (EbAV) zu fassen. Dies betraf insbesondere § 329 VAG über die Zusammenarbeit mit der Europäischen Aufsichtsbehörde für das Versicherungswesen und die betriebliche Altersversorgung (EIOPA), ferner § 43a VAG über Berichtspflichten zum Zwecke der Finanzstabilität (nebst einer Verordnungsermächtigung) sowie § 294 VAG über die Hauptziele der Beaufsichtigung durch die BaFin.

Die aba hatte geltend gemacht, dass die im Gesetzentwurf vorgesehene „1:1-Umsetzung“ ansonsten faktisch zu einer EU-Vollharmonisierung durch die EU-Aufsichtsbehörde EIOPA führen könnte, die der Grundidee der EbAV-II-RL eindeutig widerspreche.

Diesen Bedenken der aba wurde leider nicht durch gesetzliche Änderungen Rechnung getragen. Dennoch finden sich in der Beschlussempfehlung und dem Bericht des Finanzausschusses Aussagen, die hoffen lassen, dass die Anliegen der aba gehört und ernst genommen wurden. So äußern die Koalitionsfraktionen die klare Erwartung, dass der in der Richtlinie verankerte Grundsatz der Mindestharmonisierung respektiert werde, und bekräftigen, dass eine „Vollharmonisierung durch die Hintertür“ nicht gewollt sei. Dazu wörtlich: „Bei der künftigen Entwicklung aufsichtsrechtlicher Standards auf nationaler und europäischer Ebene sei den nationalen Besonderheiten der betrieblichen Altersversorgung in besonderem Maße Rechnung zu tragen und sicherzustellen, dass der in der Richtlinie verankerte Grundsatz der Mindestharmonisierung respektiert werde. Eine Schlüsselrolle wird bei der Anwendung des neuen Rechts nun vor allem der BaFin zukommen und hierbei insbesondere ihrem künftigen Umgang mit Vorgaben der EIOPA, die als Konvergenzinstrumente auf eine Harmonisierung der Aufsicht in der EU abzielen.“

In der öffentlichen Anhörung sei für die Regierungsfraktionen deutlich geworden, dass „die BaFin diese Problematik auf dem Schirm habe und angehalten sei, darauf zu achten, dass nicht etwas durch die Hintertür eingeführt werde, was dem deutschen System der betrieblichen Altersversorgung schaden könne“. Die diesbezüglichen Bedenken seien ausgeräumt worden.

Was dies und folgende Worte von Dr. Frank Grund, BaFin Exekutivdirektor Versicherungs- und Pensionsfondsaufsicht, auf der BaFin-Jahreskonferenz der Versicherungsaufsicht am 13. Nov. 2018 konkret bedeuten, werden die nächsten Monate zeigen: „Weil Einrichtungen der betrieblichen Altersvorsorge europaweit heterogener sind als Versicherungen, basiert EbAV II anders als Solvency II auf dem Grundsatz der Mindestharmonisierung. Dies wird uns natürlich leiten, wenn wir BaFin-Rundschreiben zur EbAV-II-Richtlinie formulieren. Aber auch bei der Anwendung von EIOPA-Vorgaben auf deutsche Unternehmen werden wir sorgfältig deren Vereinbarkeit mit den besonderen Anforderungen der deutschen bAV prüfen. Auch die bewusste Entscheidung des Gesetzgebers gegen ein marktwertbasiertes Solvenzregime – Stichwort „Common Framework“ – werden wir in unserer Aufsichtspraxis berücksichtigen.“

aba-Stellungnahme zum Regierungsentwurf zur Umsetzung der EbAV-II-Richtlinie: Nationale Umsetzungsspielräume besser nutzen, faktische EU-Vollharmonisierung verhindern

Der Gesetzentwurf der Bundesregierung zur Umsetzung der Richtlinie 2016/2341 über die Tätigkeiten und die Beaufsichtigung von Einrichtungen der betrieblichen Altersversorgung (EbAV-II-RL) wird mittlerweile im Deutschen Bundestag beraten. In der ersten Lesung am 11. Oktober 2018 (BT-Protokoll, S. 6140ff.) wurde der Gesetzentwurf federführend an den Finanzausschuss überwiesen. Am 7. November 2018 wird er dazu eine Anhörung durchführen.

Die aba beurteilt in einer aktuellen Stellungnahme den Gesetzentwurf überwiegend kritisch. Die Systeme der betrieblichen Altersversorgung (bAV) weisen in den Mitgliedstaaten große Unterschiede auf. Sie knüpfen maßgeblich an das jeweilige nationale Arbeits- und Steuerrecht an. Daher ist die EbAV-II-Richtlinie – im Gegensatz etwa zu den EU-Richtlinien im Versicherungs- und Fondsbereich – explizit auf eine EU-Mindestharmonisierung ausgelegt und lässt den Mitgliedstaaten bewusst größere Spielräume in der Umsetzung.

Aus Sicht der aba nutzt der Gesetzentwurf diesen Umsetzungsspielraum nicht. Sie bedauert, dass ihre langjährige Forderung, ein eigenständiges Aufsichtsrecht für EbAV zu schaffen, nicht aufgegriffen wurde. Vor diesem Hintergrund fordert die aba, dass nun wenigstens eine für die EbAV angemessene Zielsetzung der Beaufsichtigung formuliert und die aufsichtsrechtlichen Regelungen angemessen gefasst werden sollen.

Zu dieser Bewertung war die aba bereits in ihrer Stellungnahme von Juli 2018 zum BMF-Referentenentwurf des Gesetzes gelangt. Im Vergleich beider Entwürfe ist zwar festzuhalten, dass der Regierungsentwurf für die Praxis wichtige Kleinigkeiten besser regelt. Allerdings blieben die auf eine EU-Vollharmonisierung ausgerichteten Regelungen im VAG unverändert und damit undifferenziert – entgegen dem Geist der EbAV-II-RL. Ohne eine Fassung von § 329 VAG, § 43a VAG und § 294 VAG im Hinblick auf EbAV im Sinne einer EU-Mindestharmonisierung wird die im Gesetzentwurf vorgesehene „1:1-Umsetzung“ faktisch zu einer EU-Vollharmonisierung durch EIOPA führen.

Vor diesem Hintergrund fordert die aba in ihrer Stellungnahme:

  • Nationale Umsetzungsspielräume sollen generell stärker genutzt werden. Eine faktische aufsichtsrechtliche EU-Vollharmonisierung durch eine ungeprüfte Übernahme umfangreicher EU-Standards der Europäischen Aufsichtsbehörde EIOPA sollte verhindert werden.
  • Die bAV-typische Dreiecksbeziehung zwischen Arbeitgeber, Arbeitnehmer und EbAV, die Rolle tarifvertraglicher Regelungen und die Einbindung in nationales Arbeits- und Sozialrecht sollen stärker berücksichtigt werden. Insbesondere sollten die aufsichtsrechtlichen Vorgaben mit den am 1.1.2018 in Kraft getretenen Regelungen des Betriebsrentenstärkungsgesetzes über die Beteiligung der Tarifvertragspartner an der Durchführung und Steuerung der reinen Beitragszusage konform gehen.
  • Die Aufsichtsmethoden müssen für EbAV angemessen bleiben. Eine verpflichtende Umsetzung von Solvency-II-analogen Methoden in Risikomanagement und Aufsichtspraxis ist zu vermeiden. Dies betrifft insbesondere die Regelungen über eigene Risikobeurteilung, Stresstests und Berichtspflichten.
  • Ein effizientes EbAV-Management mit den Trägerunternehmen muss weiterhin möglich bleiben. Dies betrifft z.B. § 3 Versicherungs-Vergütungsverordnung und die Umsetzung von Art.  24 EbAV-II-RL.

Gesetzentwurf zur Umsetzung der EbAV-II-Richtlinie veröffentlicht

Der Gesetzentwurf der Bundesregierung zur Umsetzung der Richtlinie (EU) 2016/2341 über die Tätigkeiten und die Beaufsichtigung  von  Einrichtungen der betrieblichen Altersversorgung (EbAV-II-Richtlinie) wurde am 10. Sept. 2018 veröffentlicht. Der Gesetzentwurf ist am 29. August 2018 vom Bundeskabinett beschlossen worden.

Da die Mitgliedstaaten die EbAV-II-RL bis zum 13. Januar 2019 umzusetzen haben, wurde der Gesetzentwurf als „besonders eilbedürftig“ gekennzeichnet. Die Bundesregierung kann daher – wenn nicht der Bundesrat eine Fristverlängerung verlangt – den Gesetzentwurf dem Bundestag bereits nach drei Wochen zuleiten, auch wenn die Stellungnahme des Bundesrates noch nicht eingegangen ist (Artikel 76 Abs. 2 Satz 4 GG).

Die aba hatte bereits zum BMF-Referentenentwurf ausführlich Stellung genommen. Sie wird den Gesetzentwurf in ihren Fachgremien analysieren und ihre Stellungnahme aktualisieren. Im aba-Mitgliederbereich steht in der Rubrik "Fachinformationen" als Arbeitshilfe eine konsolidierte Fassung der im Gesetzentwurf vorgesehenen Änderungen zur Verfügung.

Referentenentwurf zur Umsetzung der EbAV-II-RL: Von Kleinigkeiten und wichtigen Dingen!

Kommentar von Dr. Georg Thurnes, stv. Vorsitzender der aba in der BetrAV-Ausgabe 5/2018 (erschienen am 31. Juli 2018)

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Referentenentwurf zur EbAV-II-Richtlinie: Gesetzgeber muss dem Charakter einer EU-Mindestharmonisierung für EbAV angemessen Rechnung tragen

Die aba hat sich an der Verbändeanhörung des BMF zum Referentenentwurf zur Umsetzung der EbAV-II-Richtlinie beteiligt und am 16. Juli 2018 ihre Stellungnahme abgegeben Die Stellungnahme im vollen Wortlaut wurde im aba-Mitgliederbereich in der Rubrik Fachinformationen veröffentlicht.

Der BMF-Referentenentwurf ist zwar aus Sicht der aba im Wesentlichen geeignet, die einzelnen Anforderungen der EbAV-II-RL national umzusetzen, setzt aber den Geist der EbAV-II-RL, d.h. den Geist einer aufsichtsrechtlichen EU-Mindestharmonisierung für EbAV, bislang nicht um. Das BMF schreibt in der Begründung selbst, dass die Systeme der betrieblichen Altersversorgung in den Mitgliedstaaten große Unterschiede aufweisen und maßgeblich an das jeweilige nationale Arbeits- und Steuerrecht anknüpfen und daher die Richtlinie auf eine Mindestharmonisierung ausgelegt ist und die Mitgliedstaaten damit größere Spielräume in der Umsetzung haben. Der Referentenentwurf nutzt diesen größeren Umsetzungsspielraum aber nicht, um die künftige Regulierung von Pensionskassen und Pensionsfonds auf das nationale Arbeits- und Sozialrecht abzustimmen. Mit dem Fokus „individueller Verbraucherschutz“ werden Pensionskassen weiterhin als Lebensversicherungsunternehmen definiert und die Regulierung der Pensionsfonds darauf aufgebaut. Entsprechend wird der Aufsichtsauftrag formuliert.

Die aba weist auf die Gefahr hin, dass der bewusst den Mitgliedstaaten gegebene Umsetzungsspielraum von der europäischen Aufsichtsbehörde EIOPA genutzt wird und es faktisch zu einer EU-Vollharmonisierung über oder basierend auf den entstehenden EIOPA-„Guidances“ kommt. Der Begriff der Guidances wurde erstmals in einem EIOPA-Folienvortrag vom März 2018 zur EbAV-II-Umsetzung verwendet. Dieser Ausdruck wirft Fragen auf, da die EIOPA-Verordnung Guidances nicht kennt. Die Verordnung enthält nur den Begriff der "Leitlinien und Empfehlungen" („Guidelines“ siehe Art. 16 EIOPA-Verordnung), die die nationalen Aufsichtsbehörden grundsätzlich einzuhalten haben (sog. „Comply or explain“-Verfahren).

Der nationale Gesetzgeber sollte zumindest prüfen können, welche EIOPA-Empfehlungen und wie diese für die Regulierung deutscher EbAV angemessen genutzt werden. Die aktuellen Pläne von EIOPA betreffen nicht nur alle wichtigen Anforderungen der EbAV-II-RL, sondern gehen dabei auch deutlich über die EbAV-II-RL hinaus (EIOPA-Planungsdokument 2017-2019). So soll über die „Eigene Risikobeurteilung“ die für EbAV ungeeignete Solvency-II-Bewertungsmethodik (vormals Holistic Balance Sheet (HBS), inzwischen wird von Common Framework gesprochen) und Berichtspflichten für EbAV in Anlehnung an Säule 3 von Solvency-II eingeführt werden. Überregulierungen und unpassende Regulierungen für EbAV müssen vermieden werden – für bestehende EbAV und künftige Systeme wie das Sozialpartnermodell.

BMF-Referentenentwurf zur Umsetzung der EbAV-II-Richtlinie an Verbände zur Konsultation verschickt

Das Bundesfinanzministerium hat am 2. Juli 2018 den Referentenentwurf  eines  Gesetzes  zur  Umsetzung  der  Richtlinie (EU)  2016/2341 über  die  Tätigkeiten  und  die  Beaufsichtigung  von  Einrichtungen  der betrieblichen Altersversorgung (EbAV-II-Richtlinie) an die Verbände zur Konsultation gegeben.

Der Entwurf wurde auch auf der Internetseite des Bundesfinanzministeriums veröffentlicht. Im aba-Mitgliederbereich steht außerdem in der Rubrik "Fachinformationen" als Arbeitshilfe eine konsolidierte Fassung der im Referentenentwurf vorgesehenen Änderungen zur Verfügung.

Die aba wird den Entwurf in ihren Gremien analysieren und bis zum 16. Juli 2018, der vom Bundesfinanzministerium gesetzten Frist, dazu schriftlich Stellung nehmen.

Hintergrundinformationen zur Richtlinie

Ausführliche Informationen zur zu Grunde liegenden Richtlinie 2016/2341 finden Sie in der Europa-Rubrik dieser Homepage, unter anderem zur Begleitung des Gesetzgebungsverfahrens durch die aba in den letzten Jahren und zu deren Umsetzung in Europa.

Referentenentwurf zur Umsetzung der EbAV-II-Richtlinie veröffentlicht

Das Bundesfinanzministerium hat am 2. Juli 2018 den Referentenentwurf  eines  Gesetzes  zur  Umsetzung  der  Richtlinie (EU)  2016/2341 über  die  Tätigkeiten  und  die  Beaufsichtigung  von  Einrichtungen  der betrieblichen Altersversorgung (EbAV-II-Richtlinie) an die Verbände zur Konsultation gegeben.

Der Entwurf wurde auch auf der Internetseite des Bundesfinanzministeriums veröffentlicht.

Die aba wird ihn in ihren Gremien analysieren und bis zum 16. Juli 2018, der vom Bundesfinanzministerium gesetzten Frist, dazu schriftlich Stellung nehmen.

 

 

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